全国人大常委会法制工作委员会：

2007年3月25日，全国人大常委会办公厅全文公布了《中华人民共和国就业促进法（草案）》，向社会各界广泛征求意见。我们对国家最高权利机关这一民主立法、科学立法的程序表示由衷的赞赏。

用法律来消除就业歧视，可以较好地缓解劳动关系中的劳资矛盾，提高就业绿，促进社会就业。作为长期关注公民社会权利、一直从事反歧视工作的组织，我们很高兴地看到，《就业促进法（草案）》对社会普遍关注的就业歧视问题表示了关注，并在有关条文中作出了反对就业歧视的规定。如该草案第五条规定：“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾等因素而受歧视。”第二十六条规定：“用人单位招用人员以及职业介绍机构、人才交流服务机构（以下统称职业中介机构）从事职业中介活动，不得以民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾等因素歧视劳动者。”

应该说，相比中国落后的劳动制度，这些规定是很先进的。但是，对照国际人权法、关于就业的各类社会标准与惯例以及实际中国内出现的各种就业歧视问题，我们发现草案忽略了实际中出现的其他就业歧视问题，遗漏了其他国家和一些跨国企业的反就业歧视项目，与世界上先进的劳动法律制度相比还比较落后。因此，我们吸收国内外的先进实践经验，特提出增加反就业歧视内容的立法建议。

在中国劳动力相对过剩的情况下，可供用人单位选择的劳动者数量很多。劳动者供过于求，完全处于受制于用人单位的买方市场。劳动者的权利往往被用人单位所忽视，国家也缺乏制度性的规定以保护劳动者的合法权利。因此，用人单位常常挑三拣四，对劳动者设置很多明确或不明确的不合理要求，在身高、体重、性别、户籍、年龄、民族、社会出身、性取向、婚姻状况、生育状况和健康状况等方面提出各种限制。这些不合理的要求或限制就构成对劳动者的歧视。例如，很多用人单位拒绝聘用35岁以下劳动者，很多大中城市的用人单位拒绝聘用具有外地户口或农村户口的劳动者，部分用人单位强制要求对劳动者进行体格检查，还有用人单位要求劳动者若干期限内不能结婚或生育……

其中，有些歧视是各国都可能出现的，如身高、体重、性别、年龄、民族、社会出身等要求。因此，国际法和国际上的很多社会责任惯例明确禁止这些歧视。而有些歧视则是中国特有或在中国表现比较突出的，如户籍、健康状况等。其他各国实践中很少会发生这样的歧视，国际上也没有重视这些歧视，很少有或完全没有这些方面的规定。这就需要中国政府主动消除这些方面的就业歧视。

因此，我们建议将上述条文分别修改为：“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。劳动者就业，不因身高、体重、性别、户籍、年龄、民族、种族、政治观点、宗教信仰、社会出身、性取向与性别认同、身体残疾、婚姻状况、生育状况和健康状况等因素而受歧视”和“用人单位招用人员以及职业介绍机构、人才交流服务机构（以下统称职业中介机构）从事职业中介活动，只能根据工作能力选聘劳动者，不得以身高、体重、性别、户籍、年龄、民族、种族、政治观点、宗教信仰、社会出身、性取向、身体残疾、婚姻状况、生育状况和健康状况等因素歧视劳动者。”

1、 反对基于政治观点、性取向、婚姻状况、生育状况、社会出身等因素的就业歧视：

坚持不因政治观点、性取向、社会出身、婚姻状况和生育状况对劳动进行就业歧视，是国际人权法的一项主要内容。基于政治观点的就业歧视，目前国内各级立法机构和用人单位都不太重视，但实践中经常出现。如有些国有企业要求求职者必须是中国共产党党员，很多用人单位要求优先录取党员。对婚姻状况和生育状况的歧视，表现在很多用人单位的某些工作岗位需要聘用未婚者以方便经常出差，某些工作岗位则要求聘用已婚者以防止员工随时跳槽，某些工作岗位要求聘用的女性员工未婚以防止员工婚后因生育等问题无法正常工作、甚至要求员工在若干期限内不得结婚生育，某些工作岗位刚则要求聘用责任心更强的女性已婚员工。对于社会出身的歧视，主要是延续了改革开放前中国社会的传统观点，暗示求职者应当是工人家庭、军人家庭甚至是干部家庭出身。对性取向的歧视，主要指用人单位对同性恋和双性恋的歧视，在得知员工的同性恋或双性恋身份后，拒绝聘用、开除或辞退员工。对于性别认同的歧视，主要是指用人单位拒绝聘用、开除或辞退有异性性别认同的员工，如认同自己是女性而生理特征为男性者、认同自己是男性而生理特征为女性者以及具有易装爱好或变性倾向的跨性别人士。

A、在国际法方面，中国已经批准加入的《一九五八年消除就业和职业歧视公约》第一条规定：“一、就本公约而言，“歧视”一词包括： (一) 基于种族、肤色、性别、宗教、政治见解、民族血统或社会出身的任何区别、排斥或优惠，其效果会取消或损害就业或职业机会均等或待遇平等； (二) 有关会员国经与有代表性的雇主组织和工人组织（如存在此种组织）以及其他适当机构协商后可能确定的其他此类区别、排斥或优惠，其效果会取消或损害就业或职业机会均等或待遇平等。”

作为落实该国际法的一个重要手段，我国需要在国内法上吸收该该条约的规定，在国内法上体现国际法的规定。而目前的《就业促进法》正是吸收、体现该条约规定的最好载体。 

B、国内社会责任惯例方面，《CSC9000T中国纺织企业社会责任管理体系》“企业社会责任行为准则”部分指出：“严格禁止企业因民族、种族、宗教信仰、残疾、个人特性等原因使员工受到歧视。”

其中的“个人特性”，外延广泛，应当是包括身高、体重、性别、户籍、性取向、健康状况等方面内容的。 

C、国际惯例方面，一些通行的社会责任标准和跨国企业的行为守则都要求根据工作能力聘用员工、杜绝各种歧视，其中包括了在政治观点、性取向、婚姻状况、生育状况、社会出身等方面消除就业歧视。举例如下：

国际通行的《社会责任国际标准（SA8000）》规定：“公司不得因种族、社会等级、国籍、宗教、身体、残疾、性别、性取向、工会会员、政治归属或年龄等而对员工在聘用、报酬、培训机会、升迁、解职或退休等方面有歧视行为；公司不干涉员工行使信仰和风俗的权利和满足涉及种族、社会阶层、国籍、宗教、残疾、性别、性取向、工会会员和政治从属需要的权利”。

2007年3月26日，联合国人权委员会在日内瓦发布了《日惹原则》。这一国际人权标准规定，在法律面前的反歧视与认同，个人与人类安全的权利方面，经济、社会和文化权利方面，言论、建议和集会权利方面，文化和家庭生活权利方面，人权捍卫者的权利方面，申请救助与问责的权利等方面，男同性恋、女同性恋、双性恋和跨性别人群都享有广泛的非歧视性人权。这些人在就业方面也享有和其他人同等的权利，不能受到歧视。

《国际足联指定产品授权生产的劳工守则》规定：“就业无歧视：无种族、肤色、性别、宗教、政治见解、国籍和社会出身或其他可区别特征的歧视，提供公平的机会和待遇”。

著名的跨国企业，如Wal-Mart、Lee&Fung、Mcdonalds、Disney、Adidas、Nike、Reebok、Levi Strauss、Hasbro等，都在其《生产守则》或《供应商行为准则》作出如下相同或相似规定：仅仅根据工作能力雇佣员工，不能根据年龄、性别、民族、种族、家庭出身、生育状况、婚姻状况、国籍、宗教信仰、性取向、体能、政治观点、伤残的不同而在工资、福利、提拔、惩戒、终止合约或退休方面进行歧视。

2、 反对基于健康状况的就业歧视：

基于健康状况的就业歧视，主要指部分用人单位和职业中介机构强制要求求职者进行不必要的体格检查，拒绝聘用身体健康有一定问题的求职者，以及在升职、培训、薪水、福利等方面给予他们低于一般的待遇。

尤其需要引起重视的，是对乙肝病原携带者的歧视。中国是一个乙肝大国，大约10%的公民是携带乙肝病原携带者。由于科学知识不普及和虚假广告的宣传误导，很多人缺乏正确的态度认识乙肝及乙肝病原携带者，往往对乙肝和乙肝病原携带者拥有偏见。他们认为共同的学习、工作和生活会导致乙肝病原的传播，排斥与乙肝病原携带者共同学习、工作和生活。很多用人单位的人事管理者也不能正确认识乙肝，不能正确对待乙肝病原携带者，往往强制求职者进行包括乙肝病原标志物检测在内的体格检查，以筛选出乙肝病毒携带者等健康状况有异的求职者。中华医学会2005年1月发布的《中国乙肝患者生存和治疗现状调查报告》显示，超过五成的乙肝患者因为乙肝失去了理想的工作和学习机会。例如，东南大学2003届毕业生小孙，在求职过程中，由于各个企事业单位体检都要查乙肝两对半，并且根据乙肝两对半检测结果淘汰乙肝携带者，致使他两年时间里20多次被拒绝录用，两年都无法找到工作（《现代快报》2005.10.27）。还有一些用人单位的人事管理者在得知员工携带乙肝病原后，强制要求解除劳动合同或辞退员工，或者在升职、加薪、培训、福利等方面刁难乙肝病原携带者。如苏州企业“泰金宝”公司在企业的年度体检中，对员工进行了强制的乙肝两对半检测，随后将检测出的的22名乙肝携带者员工集体解聘（《中国青年报》2007.02.05）。

除此之外，也有一些用人单位歧视艾滋病病毒感染者、丙肝病毒感染者和某些性病感染者。

很多职业中介机构在协助用人单位招聘员工时，在用人单位没有要求体检的情况下强制要求求职者体检。如果北京外企人力资源服务有限公司FESCO强制要求其所代理的外企求职者进行“乙肝两对半”等项目的体检，还在其内部文件中教唆外企在拒录乙肝病毒携带者时避免直接以“乙肝携带”为拒录的理由。其中，部分用人单位和职业中介机构任意地将求职者或员工的体检信息等个人隐私提供给其他机构或个人，侵犯当事人的隐私权利。

2004年修订的《中华人民共和国传染病防治法》第十六条规定：“国家和社会应当关心、帮助传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人，使其得到及时救治。任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人。”

2006年1月国务院通过的《艾滋病防治条例》第三条规定：“任何单位和个人不得歧视艾滋病病毒感染者、艾滋病病人及其家属。艾滋病病毒感染者、艾滋病病人及其家属享有的婚姻、就业、就医、入学等合法权益受法律保护。”

2005年底，中华医学会肝病分会和传染病分会制定的《慢性乙型肝炎防治指南》明确指出：“日常工作或生活接触，如同一办公室工作 (包括共用计算机等办公用品)、握手、拥抱、同住一宿舍、同一餐厅用餐和共用厕所等无血液暴露的接触，一般不会传染HBV。经吸血昆虫 (蚊、臭虫等) 传播未被证实”。

2006年9月，卫生部制定的《预防控制乙肝宣传教育知识要点》指出：“乙肝病毒携带者在工作和生活能力上同健康人没有区别。由于乙肝传播途径的特殊性，乙肝病毒携带者在生活、工作、学习和社会活动中不对周围人群和环境构成威胁，可以正常学习、就业和生活”。

3、 反对基于户籍的就业歧视：

以城乡二元结构为基础的中国户籍管理制度，是在上世纪50年代与计划经济体制几乎同时建立起来的。当时，国家为了在短时间内获取建立现代工业体系需要的高积累，对城市劳动力实行“低工资、高保障”，并严格控制城市劳动力的数量，限制农村劳动力向城市的流动，于是大量劳动力只能留在农村，成为“无工资、无保障”的农民。当时，户籍制度对于国家的经济社会建设发挥了举足轻重的作用，但在几十年的时间里，它通过对劳动力自由流动的限制，将中国划分为城市和乡村的二元社会，将中国人划分为“农业户口”和“非农业户口”两个群体，附着在户口之上的各种权利和保障的差别，成为横亘在两个社会之间以及两个群体之间的一道巨大的鸿沟。户籍管理制度在发展过程中不断被强化、放大，这种做法的弊端在改革开放、市场经济年代日益显现：以供应城镇居民定量粮为标准划分农业户口和非农业户口并实行二元户口管理的做法，既不科学也不合理；户口迁移过死，难以满足公民正常迁移的需要。

随着经济社会的发展以及劳动人口的流动，暴露出很多地区的用人单位和职业中介机构歧视拥有农村户籍和外地户籍的劳动者。尤其在一些大中城市和沿海发达地区更是很常见，如北京、上海、深圳。同时，很多拥有农村户籍或外地户籍的劳动者，无法享受工作地的市民待遇，也无法享受当地的社会福利。他们不能参加当地的城镇职工基本医疗保险、基本养老保险和生育保险，用人单位不为他们缴纳住房公积金。他们的子女无法进入当地的公立学校接受平等的教育。

这种歧视农业户口或外地户口劳动者的做法，完全无视这些劳动者为当地城镇建设所做出的巨大贡献。劳动者法定的各项经济社会权利都无法得到保障，极大地伤害这些劳动者的积极性。因此，国家有必要在就业方面消除这种人为设置的制度性户籍歧视，给予全国所有公民同等的就业权利，保护所有劳动者依法享有的经济社会权利。

综上所述，解决就业歧视问题，是促进就业、提高就业率的一个重要手段，也是缓解劳资纠纷、建设和谐社会的一个重要领域。我们建议全国人大常委会在制定《就业促进法》的时候，更多地从人权保护的角度出发考虑全体公民的就业愿望，充分吸收国内外的先进经验，消除一切不合理地就业歧视。

此致！

 北京知爱行信息咨询中心（原北京爱知行研究所）

     2007年4月13日