毒品政策讨论的现状

欧盟和联合国最近十年的趋势

Martin Jelsma

跨国研究所（TNI）

拉丁美洲毒品与民主委员会（Latin American Commission on Drugs and Democracy）首次会议支持文件

2008年4月39日，里约热内卢

I.缘起

    毒品管制源自保护人类幸福的愿望。国际社会担心毒品对公共健康的影响，开始禁止一系列药物，并且制订措施来消除毒品的生产、分配和使用。联合国首个关于毒品管制的公约――1961年公约――中最初的用语谈及了对人类的健康和幸福的关切。此后，非法毒品经济以指数速率增长，在20世纪90年代初前后达到了一定的市场稳定性。与毒品做斗争的战略导致了一场大规模战争，其中包括用军事行动来对付种植非法植物的小农场主、化学熏蒸非法毒品作物、大规模监禁吸毒者和小规模毒品销售者等极端行动，一些国家甚至对违反与毒品有关的法律者判处死刑。禁止非法毒品使这一有利可图的生意的市场掌握在了犯罪组织手中，还创造了大量非法资金，这刺激了全世界的武装冲突。

    本文件提供了当前――特别是在欧盟和联合国的范围内――在寻找可能的替代政策上的趋势的纵览。我们谈论替代政策时很容易落入把禁止与合法化之间的差异过度简单化的陷阱。但是，在寻找变革战略时，按照这一两分法来思考问题毫无用处。在抽象层面上，在概念讨论中，把合法化的概念带入讨论中对质疑目前的制度可能是有用的。但合法化不一定是所有与非法毒品经济的存在有关的问题的答案或解决方案。正如毒品管制中使用的极端压制性的方法可能是有害的一样，缺乏一定的管制措施也可能会对公共健康有消极影响。

    在管制精神药物的问题上，目前全世界有各种各样的方法，各国实施的行政或刑事处罚也有很大差异。联合国公约就此制订了国际规范：1961年《麻醉品单一公约》，其中包括了麻醉品清单；1971年《精神药物公约》；1988年《禁止非法贩运麻醉品和精神药物公约》，其中包括了易制毒化学品清单；以及最近2003年的《世界卫生组织烟草控制框架公约》（WHO Framework Convention on Tobacco Control）。联合国制订的这些规范毫无逻辑，而且从一开始就显得充满了矛盾。

在减少对上述两分法的讨论的同时，将问题当作一个代表了不同的管制模式和形式之间的连续体的图象或图解可能更加有用，问题可以分为四个大标题：

构成禁毒体制的支柱的联合国毒品管制公约，只是与其某些条款所导致的损害有关的问题的一部分。例如，公约中没有一条规定签署国有义务监禁吸毒者或用除草剂熏蒸非法作物田地。这些管制措施是在联合国所制订的规范之外实施的。因此，由于某些伊斯兰教国家决定在国际规范之外维持对酒精的禁令并且对使用酒精进行刑事处罚，属于图解中第一个大标题范围内的反毒战争很大一部分是在所制订规范的边缘地带实施的。

II.较好平衡原则

    毒品政策制订中真正的挑战是在二者之间寻找理想的平衡：一方面要通过特定的管制来保护公共健康，另一方面过度压制的管制会产生消极后果。20世纪80年代，越来越多的国家――包括某些欧盟国家――开始把焦点从零容忍政策转向压制和保护之间较好的平衡。公民社会开始组织成支持促进缓慢和渐进地改善当前政策的战略的国际网络――如国际降低危害协会(International Harm Reduction Association，IHRA)和国际毒品政策联合会（International Drug Policy Consortium，IDPC）。目标是实现真正保护人类幸福的全球制度，该制度保证对可能有害的药物实施一定的管制，但是又具有足够的灵活性，对压制吸毒者、农民和小型毒贩的程度加以限制。为了这一变革战略，出现了一系列原则，这些原则能够把政策引向正确方向：

    1）证据。变革应该完全基于对政策的评估，而不是基于意识形态原则。关于哪些政策管用哪些政策不管用，目前有许多研究。

    2）差异。必须根据其对健康造成的损害区别对待不同的药物（大麻的损害程度与海洛因不同）、天然植物及其浓缩物（古柯是天然的，可能对健康有益，但使用其生物碱――可卡因是其浓缩形式――可能带来问题）以及以娱乐为主的吸毒和更成问题的吸毒。

    3）减低危害。没有毒品的世界永远不会存在。“零容忍”的意识形态已经逐渐被减低危害原则所取代，减低危害原则提供了更加务实的方法，该方法支持能够尽可能减低毒品对使用者和整个社会的危害的政策。

    4）灵活性。还需要考虑社会文化差异。全球层面上制订的规范应该留下足够的操作空间，让各国能够使其适应国内法中特定的原则，或者――例如――保护土著人继续其传统习惯和习俗的权利。

    5）相称。毒品管制应该充分尊重人权，为此处罚应该与犯罪相称。仅仅由于使用毒品这个事实而监禁吸毒者、对没有其他获得收入的方式的农民实施刑事处罚或强制根除，或者由于反毒法而实施死刑，都是罪刑不相称的例子。

    6）参与。制订毒品政策时应该有所有主要行为体――农民、吸毒者、健康工作者等等――的充分参与。

III.讨论领域

    目前关于反毒政策改革的讨论中有许多领域，不同的国家发展了不同的实践和实验：

III.1减低危害

    过去十年的特征是在减低危害项目――尤其是注射吸毒者减低危害项目――上有很大进展，其目标是减少HIV/AIDS和肝炎等疾病的传播。在许多国家中，针具交换项目与美沙酮和丁丙诺啡替代治疗已经普遍使用。所有欧洲国家、加拿大和澳大利亚都有这种项目，近年来，亚洲许多国家和美国许多城市也大规模建立了这些项目。在拉丁美洲一些国家（巴西、阿根廷和乌拉圭），与减低危害有关的概念和项目也在发展进步。

    通过2003年部长理事会的建议（1），减低危害开始被采纳为欧盟的共同立场，2004年批准了有减低危害内容的《欧盟2005-2012年毒品政策》（EU Drugs Strategy for 2005-2012）和《欧盟毒品行动计划（2005-2008）》（EU Action Plan on Drugs （2005-2008））（2）。欧洲毒品监管中心（European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction，EMCDDA）断定：“证据强烈支持提供针具和注射器交换可以对减低吸毒者中的HIV传播做出重要贡献的论点。此外，提供针具和注射器可以有效吸引与其他服务没有接触的吸毒者群体，还可以提供通往毒品治疗和主要医疗保健服务的途径。没有有说服力的证据显示提供针具和注射器对其他预防工作或毒品管制活动有消极影响。”（3）

    这在2004年7月曼谷的第十五次国际艾滋病大会（Fifteenth International Conference on AIDS）宣言中得到了证实：“压倒多数高质量的证据显示：用减低危害战略来减低毒品注射对健康和社会的消极后果是非常有效、安全和有成本效益的。[……]世界各地大量项目和计划的实验指出：注射吸毒者中的HIV/AIDS疫情可以通过及时和有力的减低危害战略来预防、稳定甚至逆转。”（4）国际红十字会和红新月会（IFRC）在其注射吸毒减低危害指南中明确指出：“启示很明确。现在是接受科学之光而不是无知和恐惧的黑暗的指导的时候了”（5）。

    与此同时，减低危害的基本实践已经在全世界迅速传播，包括在那些有着非常严格的反毒品法的国家中。例如，中国许多年前就开始了针具交换项目，2006年开始开放一千家美沙酮替代治疗诊所。伊朗、巴基斯坦和越南等国也在公开谈论减低危害。美国联邦政府仍然对减低危害保持意识形态上的反对，但在全球层面上只得到了俄罗斯、日本和某些非洲和伊斯兰教国家，如苏丹和沙特阿拉伯的支持。

    最近五年来，世界在经历强有力的针具交换项目和替代治疗项目的高潮的同时，少数国家（德国、荷兰、瑞士、西班牙、比利时、卢森堡、加拿大和澳大利亚）仍在继续实验更有争议的减低危害项目，如35个城市中的监管吸毒设施（“吸毒室”）和对成问题的吸毒者提供海洛因的实践。

III.2替代发展

    更加实际的吸毒政策的方向上正在取得进展，这还要感谢国际毒品管制公约对吸毒有一定的宽容度。但是，去十年中针对制毒的镇压行动加强了。强制根除和严格执行鸦片禁令已经在安第斯地区、东南亚和阿富汗造成了悲惨后果，由于毁灭了人们唯一的谋生方式，这导致了社会矛盾和武装冲突的恶化和人道主义悲剧。公约在与制毒有关的问题上缺乏法律灵活性，是引进针对种植非法毒品作物的小农场主的切实可行的政策的主要障碍物。在替代发展项目的背景下，这也妨碍了按照确保获得其他替代性谋生方法的长期过程和减少需求的做法，实施从长期来看更加实际和更少压制性逐渐减少制度的尝试。

    在讨论阿富汗重建的背景下的替代发展问题时，毒品问题越来越多地被视为需要平衡应对的复杂问题，要考虑与发展、人权、可治理性和冲突解决等领域有关的方面。但是为了实现这一点，必须要有一定的操作空间，把立即看到效果的愿望放在一边，通过减少种植面积来进行。

    1998年的联合国大会毒品问题特别会议（UNGASS）之后，在话语层面上，这一领域的讨论已经有了显著进展（6）。联大特别会议批准的《开展国际合作根除非法药用作物和促进替代发展行动计划》（Action Plan on International Cooperation on the Eradication of Illicit Drug Crops and on Alternative Development）提到其目标是“向那些将非法种植作为唯一的获得生计的方法的社群和人群提倡合法和可持续的社会经济选择，用综合方法为消除贫困做贡献”。这是联合国对替代发展的重要性的正式承认。但是，大会也通过了一份政策声明，由此政府要在2008年前采取行动消除或显著减少非法毒品作物，这是一个不切实际的截止日期，只会增加对农民使用压制性措施的压力。

    在德国政府和联合国毒品和犯罪问题办公室（United Nations Office on Drugs and Crime）的主办下，2002年开始了一系列主题大会和评估，其目标是评估25年中的替代发展，就其未来做出结论。第一次会议上做出的最后宣言肯定说：“替代发展既不应成为首先消除毒品作物种植的条件，也不应在谋生策略的合法成分得到充分加强之前被迫减少”（7）。2008年3月，联合国麻醉药品委员会（UN Commission on Narcotic Drugs）会议上提交了行动计划的十年平衡报告，其中纳入了从大会上获得的经验和所进行的评估（8）。

    联合国毒品和犯罪问题办公室的报告是关于替代发展问题的讨论进展的最好例子。它承认“全球非法种植古柯树和罂粟的情况可以说在过去十年中基本没有改变。”在与阿富汗有关的问题上，报告说：“对农民的强力执法工作在资源、财产和市场有限的偏远地区常常是无效的。根除罂粟和由威胁根除导致的种植减少往往影响到最贫穷的农民和农业工人，他们缺乏政治支持，支付不起贿赂，也不能用其他方式来保护自己。”总之，该报告根据联合国毒品和犯罪问题办公室的评估指出：“很少有证据显示根除能够长期减少非法种植――毒品作物挪到别处了、生产技术发展了，总产量减少得非常慢，如果有的话。”因此报告在其建议中要求成员国在受非法种植影响的地区和人口中增加对农业发展的支持，并且提供帮助使替代发展的产品能够获得更大的市场。该报告总结道：“替代发展必须用人类发展指标来评估，不能只根据非法作物产量统计来评估。”非常明显的是，报告没有要求各国增加或继续强制根除的工作。

III.3免刑化与监狱危机

    过去二十年中，我们可以看到几乎全世界的监狱人口都迅速增长，这部分是由于在1988年《联合国禁止非法贩运麻醉品和精神药物公约》的影响下，反毒法收紧所致。公约强制签署国“采取可能必要的措施，在其国内法中”把所有涉及1961年和1971年公约的最高限制清单中所包括的药物的生产、销售、运输、分配等活动“规定为刑事犯罪”（第3, §1条）。刑事处罚也应适用于“为生产麻醉品而种植罂粟、古柯树或大麻植物”。文件规定了贩卖目的和个人使用目的之间的区别，说“持有、购买或种植麻醉药品或精神药物供个人使用”也应该是典型的刑事犯罪，但要“服从宪法原则和法律制度的基本概念”（第3, §2条）。美国、俄罗斯和中国进行了大规模监禁，多数欧洲和拉丁美洲国家中也能看到监禁人数大量增加。监狱危机和在减少非法毒品市场上缺乏积极作用促进了各种免刑化运动。

    在许多国家中，个人使用毒品本身不是犯罪。公约不要求对使用毒品本身施加任何处罚，正如在对1988年公约的官方评论中明确说明的：“要注意的是，与1961年和1971年公约一样，第2段并不要求使用毒品本身被规定为可受惩处的犯罪”（9）。现在，在许多国家，持有个人使用剂量的毒品已经完全去罪化了，也有许多国家不再将其作为执法重点或者减轻了判决。法律或法学方针上的这些变化可以直接减少许多由拘留导致的个人和家庭悲剧，还可以对已经不堪重负的法律系统和过度拥挤的监狱有直接的积极作用。

    有约束力的欧盟指导方针只规定了贩毒罪（包括有贩毒动机的预备行为），但没有规定与个人使用毒品有关的行为是犯罪。因此，欧盟内部在如何处理使用毒品的行为上有很大差异。例如，西班牙和意大利――最近还有葡萄牙和卢森堡――不认为持有毒品供个人使用是犯罪。另一些国家――如荷兰、德国和捷克共和国――为警方、公诉制度或法庭保留了指导方针，以避免对少量或个人使用剂量的毒品加以惩罚――或小额罚款。法律对多少毒品构成“个人使用”剂量的定义也不相同。例如，葡萄牙使用“一个人在10天之中个人使用所需的平均剂量”的定义。另一些地区将其定义为一定克数或单位。例如，在澳大利亚，“重罪”（可受监禁惩罚）的限制是15克可卡因和3克海洛因，而“小”额被定义为0.5克海洛因，1.0克苯丙胺类毒品和1.5克可卡因。

    相比较而言，在芬兰，法律中提到1克海洛因或1.5克可卡因，虽然在实践中，监禁判决的低限是10克苯丙胺类毒品、40片摇头丸、4克可卡因和2克海洛因（10）。下面的图1显示了欧盟在如何处理持有毒品供个人使用上的主要差异。

图1――指控“持有毒品供个人使用”最可能的结果

・起诉和定罪，然后是监禁、罚款或治疗措施

・撤诉或转为较轻的指控

・撤诉或在起诉时转为替代措施（根据法律、命令、指导方针）

・行政处罚或治疗措施（法律去罪化）

来源：欧洲毒品法数据库（ELDD）“各国情况”(http://eldd.emcdda.org)和《欧洲毒品监管中心洞察》（EMCDDA Insights）第5 [3]期。

III.4大麻去罪化

    在大麻――使用人数最多的非法药物，估计全世界有2亿人使用――的案例中，为娱乐而使用者发展成有问题的使用模式的比例非常低。因此各国对大麻使用者有较宽容的政策，尽管这种药物被联合国公约分类为与海洛因同一类。在许多案例中，警方和法律系统仅仅是降低了追捕大麻使用者的优先级别。在一些国家――如荷兰、瑞士、比利时、卢森堡、葡萄牙、爱尔兰、英国和美国若干州――法律已经做出了改变，以便给持有少量大麻去罪化。荷兰是最著名的例子，因为它允许在所谓的“咖啡店”里向成人出售最多5克的大麻。强调这一点十分重要：尽管荷兰有公开出售制度，但该国大麻的消费水平与德国和比利时等邻国类似，大大低于英国、法国或西班牙（11）。在实践中，在欧洲多数国家，涉及少量大麻（最多为30克）的违法行为不会被起诉，或者只会招致行政处罚。此外（英国、加拿大、美国许多州、荷兰和瑞士）还有许多用法律来使大麻市场规范化――与目前对酒精和烟草的管制类似――的议会提案。这些提案从未实施，即使是在立法机构中得到多数的支持的案例中也是如此，因为这违反了国际公约。

III.5重新评估古柯叶

    在古柯叶的案例中，成问题的使用似乎并不存在。根据世界卫生组织（WHO）的报告，“使用古柯叶似乎没有消极的健康后果，而且对土著安第斯人有着积极的治疗、宗教和社会功能”（12）。世界卫生组织不能发表这一研究，因为美国威胁如果发表这些研究结果就切断其资金。在涉及古柯叶的问题上，在公约与种植和使用古柯叶的传统习俗之间有着本质的矛盾。国际麻醉药管制委员会（International Narcotics Control Board,INCB）在其报告中谴责玻利维亚和秘鲁继续允许使用古柯叶，无论是咀嚼还是以古柯茶或其他古柯植物加工产品的形式。1961年《单一公约》中关于古柯叶的内容――它规定在25年之内完全废除任何古柯使用行为（除了可口可乐之外）――是一个历史的错误，玻利维亚目前的埃沃・莫拉莱斯（Evo Morales）政府正在试图通过重新评估古柯叶和最终使联合国将其从禁止药物清单上删除来补救这一错误（13）。