毒品政策讨论的现状

欧盟和联合国最近十年的趋势

Martin Jelsma

跨国研究所（TNI）

拉丁美洲毒品与民主委员会（Latin American Commission on Drugs and Democracy）首次会议支持文件

2008年4月39日，里约热内卢

IIV.联大特别会议回顾：1998-2008

    2008-2009年将对1998年联合国大会毒品问题特别会议（UNGASS）上确立的目的和目标进行一个回顾。这将是在追求较好平衡的毒品管制政策上取得进展的历史性机会。

    自从联合国首个毒品管制公约――1961年的《麻醉品单一公约》――公布之后，已经过了将近半个世纪。该公约统一了前半个世纪协商达成的不同多边文件，如1912年在海牙达成的首个关于鸦片问题的公约。此后，联合国举行了多次大会和首脑会议，其目的是商定一个全球非法毒品问题提案。但是，所设想的这一事实上建立在脆弱的共识之上的通用模型中发现的漏洞越来越多。

    按照1961年的《联合国单一公约》，各国同意在15年时间里逐渐消灭鸦片，在25年内消灭古柯和大麻。《单一公约》是作为管制麻醉药物的种植、生产、分配、贸易、使用和持有的通用制度建立的，特别关注来自植物的药物：鸦片/海洛因、古柯/可卡因、以及大麻。公约的四个清单根据不同的管制程度对超过一百种药物进行了分类。在较有争议的清单分类中，古柯出现在清单1中，大麻出现在清单1和清单4中，这是留给最危险的药物的。

    1971年《精神药物公约》为应对吸毒的多样化而有所发展，该公约引入了对使用超过一百种精神药物的管制，如安非他明、LSD、摇头丸、安定等等，也分为四个清单。与对植物毒品实施的严格管制相比，由于在协商过程中受到欧洲和北美制药业的压力，1971年公约实施了较弱的管制体制。

    为了应对20世纪70年代和80年代非法毒品市场的发展，1988年《禁止非法贩运公约》提供了打击贩卖麻醉品、洗钱和易制毒化学品转运的措施，以及关于相互司法协助――包括引渡――的协议。公约还强化了各国为与毒品生产、持有和全球贩运的各个方面做斗争而应用刑事司法制裁的义务。

    第三项公约通过十年之后，国际社会在纽约召开联大毒品问题会议――UNGASS。事实证明，追求共识――联合国工作的支柱――不是一项容易的工作，这要归咎于现存的许多分歧。一方面，有人说――涉及1988年公约――“公约是一个有牙齿的文件，现在我们必须让它咬”，换句话说，他们希望联大特别会议致力于重申和强化世界毒品管制体系。另一方面，尤其是在一些拉丁美洲国家，有人认为目前的体制是有偏见的，因为它重视原材料（古柯和鸦片）生产国。这一集团谈到需要根据“分担责任”的座右铭寻找更好的平衡。应该更多关注消费、替代发展资金和更严格的打击洗钱和避免易制毒化学品转运的措施等问题。换句话说，应该更强调责任在于发达国家的市场问题。此外还有第三个集团，对他们来说，迄今为止未能阻止问题的日益增长，这提出了所执行的政策的正当性问题，因此――欧盟方面――应该引入被从北美的零容忍意识形态中去除的更加切实可行的减低危害战略。

    1998年联大特别会议导致了一系列关于减少需求、易制毒化学品、安非他明、洗钱和替代发展等主题的行动计划。《政治宣言》中还包括了“在2008年之前根除或显著减少古柯树、大麻植物和罂粟的非法种植”的新的截止日期――在1961年公约的截止日期失败之后。在需求的角度上，大会做出了在2008年之前“实现显著、可测量的结果”的承诺。

    主宰着1998年联大特别会议的同样的问题――重申还是重估――在2008-2009年的回顾中再次出现。以下是2008-2009年中将要发生的事：

    ・不会再举行新的联大特别会议。回顾程序被委托给每年在维也纳开会的麻醉药品委员会。

    ・2008年3月有一个为期两天的主题研讨会――委员会会议的特殊部分――主要讨论在实现联大特别会议目标的道路上取得的成绩和遇到的障碍。联合国毒品和犯罪问题办公室（UNODC）详细阐述平衡报告――讨论的主要文件。

    ・然后，“思考期”与工作组同时开始，以便为2009年首脑会议做准备，2009年首脑会议上应为未来做出结论。

    ・2009年3月，麻醉药品委员会会议上将会有一场“高级别会议”（有各国部长与会），以便达成新的《政治宣言》和思考期起草的其他文件。

    ・公民社会将有机会在维也纳麻醉药品NGO委员会（Vienna NGO Committee on Narcotic Drugs）的指导下参加整个过程。委员会计划以2007年底2008年初各地区举行的会议为基础，在2008年7月举行一次NGO会议，以便收集公民社会对联大特别会议回顾的意见。

V.观察角度和主要挑战

    总之，继续最初的考虑――保护和压制之间较好的平衡的原则和讨论的不同领域――2008-2009年的这一程序中的观察角度和原则挑战是什么？

V.1.诚实评估

    问题似乎仍然集中于重申和重估之间的二分法。联合国毒品和犯罪问题办公室在此期间会试图论证：在联大特别会议2008年的目的和目标上已经取得了令人鼓舞的进展，如同它在2003年的中期回顾时所做的那样。现在其防线是基于世界已经实现了毒品市场稳定这个事实，按照其观点，这要感谢成员国在实施1998年联大特别会议《行动计划》的背景下所采取的所有措施。他们试图推销的这一观点是：没有十年前达成的与毒品做斗争的强烈承诺，世界就会苦于销量可与酒精和烟草相比的非法毒品疫情。

    2008年截止日期之前，在“根除或显著减少”毒品市场上缺乏可观的进展，应该会导致许多国家质疑目前的毒品政策。这些国家应该记住这个事实：所有用压制性方法来控制这一市场的尝试都没有造成精神药物短缺或阻止任何药物（可卡因、苯丙胺类毒品、大麻）的生产，在鸦片/海洛因的案例中，产量甚至翻了一番。几乎在全世界都能用比十年前更低的价格轻易找到这些产品。此外，反毒工作也在监狱系统危机和侵犯人权方面造成了严重的间接伤害。很难得出结论说世界走上了正轨，没有重新制订政策的理由。

    2008年3月的维也纳会议上，联合国毒品和犯罪问题办公室执行主任安东尼奥・玛丽・科斯塔(Antonio Maria Costa)先生发表了供审议的讨论文件，其中提出了一系列有趣的使毒品管制“符合目的”――这是他的文章的题目――的提议。科斯塔先生谈到需要使我们的毒品管制系统“人道化”，因为按他的观点，入狱的人太多了，大量资源被花在镇压毒品上，而用于预防、治疗、康复和减低危害的资源太少，过于强调摧毁非法作物，而花在帮助个体农民发展上的资源太少。他还强调需要减轻非故意造成的消极后果，还――首次――公开捍卫减低危害的原则，强调：“毒品公约的执行必须与对健康和人权的应有尊重一同进行”。

V.2.在联合国一级接受减低危害的概念

    把减低危害思想引入联合国系统不是一项容易的工作，会遭到全面的攻击。迄今为止，由于美国的强大压力――美国威胁切断联合国毒品和犯罪问题办公室的资金――联合国毒品管制机构中的铁三角（委员会、联合国毒品和犯罪问题办公室和国际麻醉药管制委员会）系统性地拒绝在政策讨论中使用这些术语。这一态度与世界卫生组织、联合国艾滋病规划署和联合国开发计划署等机构所采取的态度――这些机构已经使用了减低危害的概念――形成了对照。因此，这一态度在整个联合国系统中的一致性和被接受的程度面临危险（14）。

    科斯塔的话指出：现在已经是在采用减低危害的概念上大步前进的时候了。这一概念应该成为联合国讨论中的正式组成部分，正如它已经在世界上许多地方付诸实践一样。国际麻醉药管制委员会的最后报告也反映了在更普遍地接受这一术语上的缓慢进展。但是，2009年麻醉药品委员会高级别会议毫不含糊地采用减低危害的话语和概念，将会是一个转折点。

V.3.全面尊重人权

    《世界人权宣言》第25条陈述道：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”从1948年起，医疗保健已经成为所有人――包括毒品成瘾者――的人权。但是，2008年3月的会议上，委员会很难通过一个关于麻醉药品的决议，该决议仅仅要求在毒品管制工作中全面尊重人权。

    人权在联合国系统中处于非常核心的位置，因此必须说清楚：毒品管制工作不能以任何方式违反《宪章》和《世界人权宣言》，或者国际社会通过的任何人权公约，如社会经济权利、健康权和土著群体权利。为此，我们需要关于相称的判决和明确承认吸毒者、毒贩和卷入非法种植的农民的人权的明确规则。

V.4.提高联合国机构的效率

    在过去十年中，联合国毒品和犯罪问题办公室和国际麻醉药管制委员会已经被大量争论所包围。联合国毒品和犯罪问题办公室的一个问题是它严重依赖自愿捐款，这给了主要捐款者很大的决策权力，因此限制了它作为提供可靠信息的独立机构的职能。这违反了多边精神――这种精神最初导致了联合国中毒品管制机构的建立。

    国际麻醉药管制委员会用非常严格的方式来解释公约，经常超出其权限和根据对公约的替代性解释谴责特定国家的国内政策实践，这种态度经常导致紧张关系（16）。国际麻醉药管制委员会的这一态度不符合联合国关于透明、全系统的一致性和公民社会的参与的基本原则。联大特别会议回顾程序的思考期还为评估和提高机构的效率提供了良好的机会。

V.5.为审议三项公约打开大门

    目前的公约体系无疑是前后矛盾的：

    1）需要解决公约和特定的减低危害实践――如吸毒室――之间出现的真正紧张关系。急需遏止HIV/AIDS疫情已经是不要在有效应对的道路上设置更多障碍的充足理由，规则是在半个世纪前制订的，当时尚不存在这种对世界公共健康的威胁。

    2）规定对持有、出售和种植――包括对少量供个人使用的毒品或为了供养家庭而违法――进行刑事处罚的条款的强制性，为寻找保护和镇压之间的较好平衡设置了障碍。为了面对监狱系统的危机，为了在解决和防止冲突及保障尊重人权的背景之下逐渐减少非法作物，我们需要有更大的灵活性。

    3）希望使用――例如――《世界卫生组织烟草控制框架公约》来实验有法律规范的大麻市场的国家也应该有这样做的灵活性。认为保持对大麻的完全禁止是保护公共健康的最佳方法的国家也可以继续他们目前的政策，正如某些伊斯兰教国家继续禁止酒精一样。

    4）急需为古柯叶的情况制订一个解决方案，这会为否认古代安第斯文化的价值的殖民态度的不义之举做出补偿。古柯叶需要从1961年《单一公约》的《清单1》中删除，消灭咀嚼或以其他方式使用天然形式的古柯的义务作废。

    公约中特定的条款还有其他问题，但要重新制订全世界的毒品管制法律框架，这四点值得做出特殊努力。50年后，是让体制现代化和――例如――达成取代现有的三项公约的新的《单一公约》的时候了。如果各国真正希望在保护和镇压之间取得更好的平衡，他们就应该丢掉目前支配着他们、让他们相信干涉神圣的公约就像打开潘多拉的魔盒的政治恐惧。要打开这一僵局没有其他办法，在这个僵局中，除了诚实地承认这些毒品公约是过时的文件之外，世界还发现自己充满了矛盾。正如1997年联大特别会议之前发表的第一个《联合国世界毒品报告》（UN World Drug Report）中所说的：“法律――即使是国际公约也是如此――不是写在石头上的。如果国家的民意如此希望改变，法律就可以改变。”

    联合国毒品和犯罪问题办公室的法律专家也在2002年应国际麻醉药管制委员会的请求准备的秘密备忘录中涉及HIV/AIDS危机的部分中补充到：“甚至可以论证说：毒品管制公约事实上被认为使脱离现实的，因为它们在刚生效的时候不可能预见到这些新的威胁。”（17）

    令人鼓舞的是，科斯塔先生在他最后的讨论文件中肯定：“确实存在传说中的改革精神，以便让公约符合其目的，使之适应现实，其理由是现在与公约起草时相比有了很大的不同。修改公约的多边机构目前已经存在，我们需要的所有东西就是：第一，重申对多边主义和分担责任的原则的承诺；第二，承诺让我们的改革基于经验证据而不是意识形态；第三，采取支持以上承诺的具体行动，而不是只做修辞和宣传。”（18）

    2012年，首个关于毒品管制的国际公约被准一个世纪之后，将是这样做的合适而有象征意义的时机。

2008年4月，阿姆斯特丹

Martin Jelsma――跨国研究所

mjelsma@tni.org